案件梳理

前不久，济宁市生态环境局任城区分局执法人员现场检查时，发现济宁一钢管公司钢管补焊工序没有使用焊烟收集处理设施。对于这样的行为，以往按照相关规定，企业不但需要立即整改，还将交纳2万到20万不等的罚款。但是这家企业及时整改后却并没有接到罚单。

济宁市生态环境局任城区分局政策法规科科长郭鹏程告诉编者：“该企业违法行为符合山东省2020年6月1日起实施的《轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为减轻行政处罚清单》的要求，经研究决定，不给予行政处罚。”

以往执法中，一些企业轻微、非故意的违法违规行为，并不涉及盈利，也没有侵害他人利益，一旦监管部门予以处罚，不仅会给刚起步的企业带来经济负担，还将影响企业征信。为此，山东健全免罚清单机制，明确规定了不予处罚的267项违法行为事项。

山东省人民政府外事办首席法律顾问韩毅说：“我们免罚清单的机制，不是不罚不管，而是改变了之前这种以罚代管的模式，是向着这种服务型执法社会转变的一种重要的标志，改变了之前很多企业因为一点小错，就被‘一棍子打死’的一种管理的模式。”

在处理环境问题时，可能会出现一些监管部门不会提出问题或意见分歧。不管它们是否非法，他们都使用“停产”的方法。在过去的两三年的地方环保检查中，“一刀切”的做法并不罕见。

1国务院：多个部门反复执法，严重危害企业利益

“从我们环保系统的检查记录里看，南方一些企业，在去年（2020年）5月份以后，到年底的半年时间里，就被检查了30多次。在北方，比如京津冀及周边地区，一些涉及颗粒物排放的重点行业企业，2020年全年被检查40多次。但是，你会发现这些企业基本上没有违法的行为。”

1月14日，在生态环境部举行的政策吹风会上，当介绍优化生态环境保护执法方式提高执法效能的背景时，生态环境部生态环境执法局副局长闫景军如实说。

依生态环境部的说法，该部已原则上审查并批准了《关于对群众反映强烈的生态环境问题平时不作为、急时“一刀切”问题专项整治工作的报告》。生态环境部强调“一刀切”并不适合所有问题，一旦发现类似情形，有一起调查一起，绝对不能容忍；“一刀切”主要是不健全的工作作风、能力不胜任而引起的问题，应从深层次解决。

国务院：多个部门反复执法，严重危害企业利益

“从我们环保系统的检查记录里看，南方一些企业，在去年（2020年）5月份以后，到年底的半年时间里，就被检查了30多次。在北方，比如京津冀及周边地区，一些涉及颗粒物排放的重点行业企业，2020年全年被检查40多次。但是，你会发现这些企业基本上没有违法的行为。”

1月14日，在生态环境部举行的政策吹风会上，当介绍优化生态环境保护执法方式提高执法效能的背景时，生态环境部生态环境执法局副局长闫景军如实说。

依生态环境部的说法，该部已原则上审查并批准了《关于对群众反映强烈的生态环境问题平时不作为、急时“一刀切”问题专项整治工作的报告》。生态环境部强调“一刀切”并不适合所有问题，一旦发现类似情形，有一起调查一起，绝对不能容忍；“一刀切”主要是不健全的工作作风、能力不胜任而引起的问题，应从深层次解决。

国务院办公厅已发布《关于生态环境保护综合行政执法问题的通知》。稳步推进生态环境保护综合行政执法改革，协调行政执法职能和执法资源配置。有效解决多头多层次的重复执法问题，严格规范公平文明的执法。

多地响应新政策

浙江省生态环境厅、浙江省综合行政执法指导办公室关于印发《浙江省生态环境轻微违法行为不予处罚清单（试行）》的通知

各设区市生态环境局、司法局：

为贯彻落实省委省政府“放管服”改革和《优化营商环境条例》《浙江省民营企业发展促进条例》等精神，在生态环境领域探索实行包容审慎监管, 进一步激发市场活力，促进我省经济持续健康发展，根据《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》等规定，现就印发实施《浙江省生态环境轻微违法行为不予处罚清单（试行）》（以下简称《清单》）通知如下：

一、充分认识制定实施《清单》的重要意义

制定实施《清单》是贯彻落实中共中央国务院关于构建现代环境治理体系的指导意见、深化省委省政府“放管服”改革部署在生态环境领域的具体举措，有利于持续优化我省营商环境，促进经济社会与生态环境保护协调发展。《清单》按照生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》要求，细化生态环境领域执法裁量权，将依法不予处罚的轻微违法行为具体化、标准化，为执法人员提供了明确的执法工作指引，有利于进一步提升全省生态环境领域执法精细化水平，进一步规范执法行为，不断提升执法效能，促进生态环境保护严格规范公正文明执法。

二、认真做好《清单》的组织实施

《清单》是对《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”在生态环境领域的细化，是对我省推行轻微违法行为告知承诺事项清单制度的进一步深化，具体包括建设项目管理、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、环境信息公开5个方面，共10个不予处罚事项。各地要遵照执行，组织全体执法人员认真学习掌握《清单》内容，熟悉具体运用条件，严格把握执法标准。对符合《清单》规定情形的环境违法行为，依法作出不予处罚决定。

三、严格不予处罚适用程序

对于符合不予处罚条件的轻微违法行为，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》等相关规定进行调查，提出不予处罚建议，在拟适用《清单》作出不予处罚决定前，应当告知行政相对人拟适用的《清单》具体内容，听取其陈述申辩，并对其陈述申辩的内容予以核实。经法制审核，由本单位集体审议后作出不予处罚决定，出具不予处罚决定书，并做好结案归档。

生态环境部门对行政相对人应当给予必要的指导和服务，教育、引导当事人自觉守法。对要求当场改正或限期改正的不予处罚情形，执法人员应当在现场检查笔录中记录当事人违法事实，下达责令改正违法行为决定书，当事人承诺并完成改正的，经执法人员核实后，不予处罚。当事人拒不改正、逾期不改正或者改正后仍不符合要求的，应当依法处理。在现场检查过程中，防止在现场检查笔录、责令改正违法行为决定书等文书中直接作出“符合《清单》情形，不予处罚决定”的结论。执法人员对已实施不予处罚的当事人应当加强监管，在日常检查、“双随机”抽查中适当增加比例，督促当事人诚信守法。

四、强化《清单》落实和监督检查

各地要切实提高政治站位，进一步增强法治思维和程序意识，加大对《清单》实施情况的组织调度和监督检查力度，确保《清单》全面落实。实施过程中遇到的困难和问题，可随时向省生态环境厅反映，先进经验做法、典型案例可实时报送。省生态环境厅将定期调度并评估《清单》实施情况，把《清单》的贯彻落实情况作为执法稽查监督的重要内容，对不严格、不依法落实的，及时督促整改并进行通报。

省生态环境厅将会同省综合行政执法指导办公室根据法律依据的调整及《清单》执行情况，对《清单》予以适时调整，不断规范我省生态环境领域不予处罚制度。

本《清单》自2020年12月29日起施行。

联系人：省生态环境厅执法处  刘凤，0571-28869049；省司法厅（省综合行政执法指导办公室）规范指导处  陈俊，0571-81051235。

浙江省生态环境厅   浙江省综合行政执法指导办公室

2020年11月27日

（此件公开发布）

江苏：每年最多进行2次环境检查！

减少意外检查

江苏省生态环境厅已发布了《关于在生态环境监督管理中加强企业产权保护的意见》，通过不干扰守法企业保护企业产权。免除对标企业，全面禁止环境保护"一刀切“。

《意见》提出，省，市生态环境部门要根据实际总体规划，进行集中，加强监督。原则上，每年不超过两次，以减少对企业的不必要检查和抽查。

《意见》还严格控制了专项行动的次数，并提出了原则上，每年不超过6次特殊执法行动，地区和城市不得超重或重组。

 在环境污染突出，公众反应强烈的地方，我们将依法坚决调查处理。避免“攻击”修复或关闭。

山东：发布“严格禁止一刀切的九项措施”

山东省发布的《关于安全生产执法中禁止“一刀切”的九项措施》的通知明确指出，原则上不要求企业停工或停产。发生安全生产事故后，原则上不采用“一个企业及其他类似企业停产整顿事故”的简化处理方法。

济南市：规定减轻或免除16种环境行政处罚

济南市生态环境局发布了《关于减轻和免除行政处罚（实施）的实施意见》，《意见》规定了减轻和免除环境行政处罚的十六种情况，全国第.一。《意见》自印发之日起施行，有效期1年。

《意见》指出，违法行为轻微，可以及时纠正，不造成危害性后果，可以免予处罚，明确了可以免除行政处罚的十种情况，包括：对于未批准建设的单位，检查前投资的单位和个人，污染排放标准超标的单位，污染企业零散以及一些没有设置监测点和采样监测平台的违法行为，可以免征。如果他们符合某些条件，则不受惩罚。。

明确10种免予处罚情形

《意见》指出，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可免予处罚，并明确了10种可免除行政处罚的情形，包括对未批先建的单位，未验先投的单位及个人，超标排污的单位，散乱污企业，以及未设置监测点位和采样监测平台的部分违法情形，在符合一定条件下，可以免除处罚。

一是未批先建的，即应当编制环境影响报告书、报告表的建设项目，未批先建但处于建设阶段，无污染物产生，企业主动停止建设或者恢复原状的;

二是对单位未验先投的，即建设项目环境影响评价文件已审批，配套建设的环保设施已按环评要求建设完成并正常运行，污染物达标排放的，未经验收，建设项目投入生产或者使用，经责令改正后按规定期限和要求完成验收的;

三是对个人未验先投的，建成投产时直接负责的主管人员和其他责任人员已调离或其他正当原因不负责该项工作，现直接负责的主管人员和其他责任人员负责该项工作不超过6个月，主动停止生产，且正在积极推进的，对个人免予处罚。

四是对超标排污的，即超标排放大气、水污染物，但超标倍数均≤0.1倍的，或pH值大于等于5且小于等于10的，或噪声超标在1分贝以内，次日完成整改并达标的，可免予处罚。

五是对“散乱污”企业已自行清理的，免予处罚。

六是对部分行为违法的，未按规定和监测规范设置监测点位和采样监测平台，首次发现，经责令改正后按规定期限和要求完成整改的;

七是未按照规定对所排放的工业废气保存原始监测记录，经责令改正，及时完成整改的;

八是未按规定开展突发环境事件的风险评估、环境安全隐患排查治理、应急预案备案、应急培训、储备必要的环境应急装备和物资和公开突发环境事件相关信息，且3年内未发生突发环境事件的，经责令改正，及时完成整改的;

九是未制定环境保护管理制度和操作规定、建立保存环境管理台账或台账记载内容不完整，经责令改正，及时完成整改的;

十是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

明确6种减轻处罚情形

《意见》规定了6种情形应当依法减轻行政处罚，包括对小微型企业检查后主动消除或者减轻违法行为危害后果的，超标倍数较小的，污染防治设施突发故障或检修的，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚，但一般不超过最低处罚额的50%。据悉，市级层面出台减轻处罚的规定在全国没有先例。

一是小微型企业，检查后主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

二是在线监测日均值超标或手工监测瞬时值超标，超标倍数>0.1倍，但均≤0.3倍，排放总量较少，及时完成整改并达标排放的;

三是污染防治设施因突发故障需要停止使用，但因生产工艺或安全生产、民生保障等原因，生产设施无法实现停运或者污染防治设施恢复使用之前确需排放污染物，在故障发生后的24小时内向生态环境主管部门报告，并及时抢修，排除故障，仍超标排放污染物的;

四是生产设施连续不可中断运行，已向生态环境部门上报年度检修计划，并采取必要的减排措施，在检修时超标排放污染物的;

五是城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标，发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的。

六是其他应当依法减轻行政处罚的。

受疫情直接影响的免罚

此外，《意见》指出，不可抗力免罚，即因不可抗力导致的环境违法行为，不予以处罚。

《意见》明确，对因受疫情防控直接影响，环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害后果的，不予处罚，督促尽快整改。

严格减免程序

减免行政处罚是很大的一项自由裁量权，需要通过程序予以规范、制约。《意见》规定了减免的审核程序，即生态环境部门检查发现当事人涉嫌环境违法行为，根据违法事实和情节，经集体研究后，对符合《意见》规定的违法行为，可予以减轻或免除处罚。

《意见》规定，对事实清楚、违法行为轻微，经调查发现符合《意见》规定的免除处罚情形的，由调查部门集体研究决定并报分管领导同意后可免除处罚。

对案情复杂、重大的违法行为或减轻超过最低处罚额50%的，在调查终结建议中依据规定提出减轻或免除处罚的意见，经市局或分局案审会审核同意后，方可决定减轻或免除行政处罚。

严格执法人员职责

同时，《意见》明确了对玩忽职守和滥用职权的处理。执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受严重损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予按程序行政处分;情节严重构成犯罪的，依法交由有权机关追究刑事责任。

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制定《意见》的背景

一是依法行政的需要。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定了依法减轻和免除行政处罚的基本规定，但该规定较为原则，自由裁量空间较大，实践中需要对此规定细化明确，规范约束自由裁量权的行使，避免行政处罚的随意性、任意性和“同案异罚”现象的发生，最大限度减少人为因素干预。

二是规范执法的需要。生态环境部已印发《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(环执法〔2019〕42号)，省生态环境厅也制定了《山东省生态环境行政处罚裁量基准适用规定》，已于去年7月1日实施。省生态环境厅的规定同时还授权各市级生态环境主管部门：可以根据情况确定本地区轻微生态环境违法免罚清单，向社会公布并实施。从我市的情况来看，也需要结合我市实际对减免行政处罚规定进一步细化。

三是形势发展的需要。我市改善环境质量压力巨大。围绕建设“大强美富通”的现代化国际大都市目标，发展的任务也异常繁重，在这个大背景下，要求生态环境执法既要严格执法，也要热情服务，还要包容审慎。生态环境部的指导意见对减免仅进行了原则性规定，省生态环境厅的规定也仅明确了八种免予处罚的情形，未涉及减轻的情形，我市迫切需要制定条目清晰、简便易用、可操作性强的减免规定。通过对减免行政处罚规定的进一步细化，旨在体现宽严相济、过罚相当的处罚精神，鼓励和引导企业及时改正轻微违法行为，有利于提高我市生态环境主管部门依法行政能力和水平，有利于生态环境部门集中力量精准打击恶意严重违法行为，也是生态环境部门优化服务营商环境的重要举措。

河北：严禁粗暴执法，禁止一停了之！

据悉，河北省大气污染防治领导小组办公室发布了《河北省生态环境领域“一刀切”专项工作计划》。在河北省开展专项工作，严格预防和控制生态环境中的“一刀切”问题。

太原市：明确对7种行为不予处罚

太原市生态环境局发布了《市场轻微违法经营行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的目录清单》，明确表明对7种行为不予处罚。

不处罚是指在生态环境部门进行执法检查的过程中，行政相对人没有主观意图，在受到批评和教育，警告指导后，首次轻微违法，或命令整改，并且责令及时整改，没有相对人没有造成危害后果，生态环境部门将不再处以罚款。